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“Être transformé en opérateurs de l’État” : au sein des collectivités, la baisse de l’autonomie financière alimente les craintes
Réunies ce mardi 27 janvier, les intercommunalités ont dénoncé avec force leur mise à contribution dans le budget 2026 et, plus largement, la disparition progressive de l’autonomie fiscale des territoires au profit de dotations étatiques. Un mouvement qui, loin d’être anodin, traduirait selon certains élus locaux une volonté de transformer les collectivités en simples “opérateurs de l’État”, qui exécuteraient les politiques nationales sans réel pouvoir décisionnel.
Considéré comme adopté par l’Assemblée nationale, le budget pour 2026 passe mal du côté des intercommunalités. Celles qui se voient mobilisées à hauteur de 50 % de l’effort budgétaire demandé aux collectivités locales alors qu’elles représentent 20 % de leur volume financier se sont réunies ce mardi 27 janvier, à l’occasion des vœux d’Intercommunalités de France. L’association en a profité pour organiser une matinée consacrée au thème “Finances locales : dépasser les contraintes, ouvrir les possibles”.
Ces “contraintes” n’ont pas manqué d’occuper la grande majorité des débats. Car au‑delà du budget alloué aux collectivités, élus locaux et experts ont largement disserté sur un enjeu brûlant : l’autonomie financière et locale de ces dernières.
Si le sujet ne date pas d’hier, il revient au centre des attentes des élus locaux en cette période de crise des finances publiques. Crise qui vient télescoper la volonté affichée de l’exécutif d’engager un nouvel acte de décentralisation. “Malheureusement, toute l’histoire de nos finances locales de ces dernières décennies a été de supprimer des morceaux d’impôts locaux et de les remplacer par des dotations”, a rappelé Gilles Carrez, président du conseil national d’évaluation des normes. Une évolution qui se ressent d’autant plus durement lorsque le contexte budgétaire est contraint et que les besoins de financement augmentent pour permettre aux territoires de mener à bien les politiques publiques qui leur sont dévolues.
Mutation des recettes à la dotation
En effet, aujourd’hui, la majorité des marges de manœuvre financières des collectivités locales repose sur les dotations que l’État leur accorde chaque année au travers de la loi de finances. “Sans remonter jusqu’aux années 1960, la réforme de la taxe professionnelle a modifié le panier de recettes des collectivités, avant la suppression de la taxe d’habitation et encore plus récemment celle de la CVAE, qui sont venues considérablement diminuer la fiscalité accordée aux collectivités”, a résumé Isabelle Briquet, sénatrice socialiste de la Haute‑Vienne.
Or, remplacer la fiscalité par la dotation revient à laisser libre cours à l’État de faire évoluer les ressources à la main des collectivités, et donc leur autonomie financière. Si la réforme constitutionnelle de 2003 était censée la protéger, de l’aveu du conseiller maître à la Cour des comptes Jean‑Pierre Viola, l’autonomie financière a davantage une valeur juridique qu’opérationnelle. “C’est à vrai dire une notion, il faut le reconnaître, vide de substance, a‑t‑il notamment expliqué. L’autonomie financière en termes d’emploi des ressources a davantage de sens, puisque les collectivités ont de ce côté une plus grande marge de décision.”
Mais pour la sénatrice Isabelle Briquet, cette absence de protection concernant l’autonomie financière en termes de ressources fait que “loi de finances après loi de finances”, les collectivités seraient devenues “une variable d’ajustement budgétaires plutôt que les partenaires institutionnels qu’elles devraient être”.
Manque de lisibilité
Ces mutations dans la manière d’allouer les ressources aux collectivités posent également un problème de lisibilité pour les premiers concernés : les élus locaux. Boris Ravignon, vice‑président “Finances” d’Intercommunalités de France, s’est notamment montré favorable à apporter davantage de clarté lors des procédures budgétaires. “On est ici entre spécialistes des finances publiques locales, mais demandez à n’importe quel maire de notre pays de se plonger dans le projet de loi de finances pour essayer d’y comprendre ce que l’État a l’intention de consacrer aux collectivités l’année à venir : c’est juste impossible”, a résumé le président d’Ardenne Métropole.
Il en veut pour exemple le dispositif emblématique des collectivités locales : la dotation globale de fonctionnement. Malgré son intitulé, elle ne figure pas dans la partie “dépenses” du PLF mais dans la première partie, étant considérée comme un prélèvement sur recettes. “Nous avons très honnêtement un problème de représentation”, a soutenu Boris Ravignon. Pour le maire de Charleville‑Mézières, le débat et les moyens consacrés aux collectivités mériteraient de faire l’objet d’une disposition législative à part entière, “pour qu’on ait le regroupement de l’ensemble des mesures qui touchent les collectivités sur une année”. Et ce, sans compter ses revendications pour passer à un cadre pluriannuel, une volonté partagée par plusieurs élus locaux lors de cette journée.
Une trop grande dépendance à Bercy
Au‑delà de la procédure et des moyens au sens strict, la remise en question revêt nécessairement une dimension politique. Ancien ministre et président de la communauté urbaine de Dunkerque, Patrice Vergriete n’y est pas allé de main morte pour partager ce qu’il pense de la manière dont sont aujourd’hui décidées les ressources à allouer aux collectivités. “Le mot autonomie n’a même plus de sens”, a‑t‑il tancé, ciblant une “administration bercyenne” qui prendrait en “otage” les collectivités.
“Bercy impose une approche et des critères comptables purs, totalement déconnectés de la réalité de terrain”, a poursuivi Patrice Vergriete, qui accuse les ministères économiques et financiers de ne pas prendre en compte les besoins différenciés des territoires dans les lignes de dotations. L’ancien ministre plaide également pour redonner une autonomie fiscale aux collectivités, prenant pour exemple le versement mobilité. “Je discute moi‑même avec mes entreprises. Si elles sont prêtes à mettre un peu plus d’argent pour avoir du transport collectif, où est le problème au niveau de l’État ?”, interroge‑t‑il.
Un projet politique contraire à la décentralisation ?
Pour Boris Ravignon, la réduction de l’autonomie fiscale “n’est pas arrivée par hasard”. L’auteur du rapport sur le coût du millefeuille administratif considère qu’elle procède d’un projet politique contraire à la décentralisation, qui serait “ presque arrivé au bout pour les départements et les régions, et que l’étape d’après est effectivement le bloc communal”. Et ce projet, selon l’analyse de Boris Ravignon, ne reviendrait à rien de moins qu’à “transformer les collectivités en opérateurs de l’État”.
“ll y a, me semble‑t‑il, aujourd’hui ce projet politique, qui vient d’assez loin, je ne sais pas si c’est l’État profond mais ça y ressemble en tout cas, a partagé Boris Ravignon. Je pense que la fiscalité est un moyen de nous réduire à ce statut d’opérateur, qui est pour moi inenvisageable”. Selon cette logique, à l’image des opérateurs qui bénéficient de dotations budgétaires et à qui l’État fixe des objectifs, les assemblées élues feraient office des conseils d’administrations, tels qu’ils existent pour les opérateurs.
Une perspective qui ne susciterait sans surprise pas l’enthousiasme des élus locaux. “L’utilité de servir presque de paratonnerre, qui au contact des citoyens prend la foudre quand ça ne fonctionne pas mais n’a plus la main ni sur le projet politique qu’il peut porter, ni sur une partie des ressources, ni même sur la capacité à lever des ressources supplémentaires, ce projet politique n’est à mon sens pas celui de la décentralisation ”, a résumé Boris Ravignon. Un constat partagé par la sénatrice Isabelle Briquet. “Les collectivités sont transformées en opérateurs : une politique nationale est décidée, elle va se faire via les collectivités mais sans leur donner l’autonomie réelle pour le faire”, a‑t‑elle abondé.
Restaurer le lien contributif
Les élus locaux intervenants ont donc été unanimes : au‑delà des dotations, ils souhaitent retrouver de l’autonomie. “Derrière tous ces chiffres et toutes ces relations financières, il y a les prémisses, ou en tout cas les conditions, de l’organisation territoriale et de l’organisation des pouvoirs locaux et nationaux”, a résumé Sandra Le Nouvel, présidente de la communauté de communes Kreiz Breizh. Mais aussi, pour certains, un enjeu d’autonomie fiscale. “La décentralisation oui, à condition qu’on nous redonne la taxe qui va avec”, a de son côté observé Patrice Vergriete, qui a rappelé avoir proposé de renvoyer le logement au niveau de l’intercommunalité lorsqu’il était ministre, une compétence qui aurait été associée à une taxe pouvant être levée par elles.
La question de l’autonomie fiscale revêt enfin un enjeu moins évident, mais important : celui du lien contributif avec les citoyens. “La question de la rupture du lien contributif dans certaines communes de grande taille pour une majorité d’habitants* soulève très certainement un problème d’ordre civique, éthique, qui devra à un moment donné être traité”, a notamment pointé le conseiller maître à la Cour des comptes Jean‑Pierre Viola. Un constat qui impliquerait nécessairement des choix dans les nouveaux dispositifs à adopter, entre ceux ayant pour objectif de renflouer les caisses et ceux tenant davantage à la relation avec le contribuable. La sénatrice Isabelle Briquet partage cette difficulté de restaurer le lien fiscal, qui mènerait à “un choix à faire entre le rendement et le lien”. Mais encore faudrait‑il que des politiques osent mettre sur le tapis la création ou la renaissance de certains impôts, ce qui ne risque pas d’arriver de sitôt.
*Dans la grande majorité des communes de France, les habitants sont propriétaires de leur logement, et paient donc une taxe foncière. Mais dans les agglomérations comme Rennes, Nantes ou Lille, environ les 2/3 des habitants sont locataires de leur logement.
Article Acteurs Publics du 28 janvier 2026
Article publié le 2 février 2026.