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Finances publiques : “L’État a construit un système de gouvernance illisible et peu incitatif”
L’Institut des politiques publiques (IPP) a récemment publié une série d’études sur les perspectives des finances publiques. L’économiste Octave de Brouwer, co-auteur du rapport s’intéressant à la responsabilité budgétaire, pointe l’opacité des règles qui gouvernent les transferts financiers de l’État vers les autres administrations, à la conséquence de taille : “plus personne n’est comptable, devant le contribuable, de ce qu’il dépense”.
L’une des récentes études de l’IPP sur les finances publiques pose la question “Qui est responsable du déficit public ?”. Quelle responsabilité tient l’État dans la crise des finances publiques selon vos travaux ?
Pour répondre, rappelons d’abord que la responsabilité doit se concevoir comme une chaîne : à chaque maillon, un acteur est tenu de rendre des comptes à un autre. En matière de finances publiques, l’État se trouve au bout de cette chaîne car c’est lui qui répond du déficit et de la dette de l’ensemble des administrations publiques, devant les institutions internationales et les marchés financiers, mais aussi devant ses propres citoyens. C’est d’ailleurs ce qui justifie son rôle central dans le pilotage des finances publiques, à travers le vote annuel des lois de finances et de financement de la Sécurité sociale. Mais on peut descendre le long de cette chaîne et considérer l’État non plus comme le garant ultime, mais comme une administration publique parmi d’autres, aux côtés des collectivités locales et des organismes de Sécurité sociale. Un débat existe aujourd’hui pour savoir laquelle de ces administrations serait le “véritable” responsable du déficit. L’enjeu n’est pas anodin car désigner le responsable revient souvent à identifier sur qui doit reposer l’effort budgétaire. Le message principal de notre étude est que ce débat repose sur des prémisses largement infondées.
Dans quelle mesure ?
On peut difficilement parler de responsabilité budgétaire quand on ne dispose pas des leviers pour financer les compétences dont on a la charge. Or c’est précisément la situation actuelle. En effet, la plupart des collectivités disposent aujourd’hui d’une autonomie fiscale très limitée, voire presque nulle pour les départements et les régions. Ce faible degré d’autonomie n’est pas récent mais s’est fortement amplifié depuis les réformes de la fiscalité locale. Parallèlement, la Sécurité sociale dépend de plus en plus d’impôts que l’État lui reverse, au premier rang desquels la TVA, pour compenser les allègements de cotisations décidés par les gouvernements successifs. S’ajoute à cela l’extrême complexité des règles qui gouvernent les transferts financiers de l’État vers les autres administrations. Cette opacité nourrit incompréhensions et frustrations chez les acteurs, et surtout, elle débouche sur une dissolution de la responsabilité budgétaire : plus personne n’est comptable, devant le contribuable, de ce qu’il dépense. Cela dit, cette situation résulte des choix des gouvernements successifs, donc de l’État lui-même. Sa responsabilité réside donc surtout dans la construction d’un système de gouvernance illisible et peu incitatif.
Vous pointez “l’illisibilité et la complexité” des transferts entre l’État, les collectivités locales et les administrations de Sécurité sociale. Quelles sont les conséquences du flou qui entoure le financement des politiques publiques ?
Les décisions politiques se prennent à partir des comptes publics tels qu’ils sont présentés. Quand cette présentation ne reflète pas la réalité économique, c’est le débat lui-même qui part sur des bases faussées. Prenons un exemple très concret : les retraites des fonctionnaires de l’État. L’État verse aujourd’hui pour ses agents des cotisations employeur très élevées — plus de 70 %, contre environ 17 % dans le privé. Pourquoi ? D’abord parce que le régime des fonctionnaires est soumis à une “règle d’or”, où l’État est tenu d’ajuster le taux de cotisations pour équilibrer les dépenses et les recettes. Ensuite parce que ce régime compte beaucoup plus de retraités par actif que le secteur privé, une conséquence des privatisations passées et de la modération de l’emploi public. D’où un paradoxe : moins l’État emploie de fonctionnaires, plus chacun d’eux paraît coûter cher, puisque les taux de cotisation montent pour compenser la baisse des effectifs. Le résultat, c’est une image déformée du coût réel des politiques publiques. Une étude précédente de l’IPP, “Retraites des fonctionnaires d’État : faut-il changer la convention comptable ?”, a chiffré cette déformation en isolant ce qui, dans les cotisations, relève du poids démographique et montre que de nombreuses dépenses publiques s’en trouvent surévaluées, à commencer par le budget de l’Éducation nationale, surestimé d’environ 9 %.
Quelles seraient vos propositions pour éclaircir les informations, et donc les arbitrages ?
Du point de vue de la présentation des comptes de l’État, certains changements sont impératifs, notamment la présentation des dépenses relatives au financement des retraites des fonctionnaires que je viens d’évoquer. Une réflexion sur ce sujet est actuellement en cours au sein du gouvernement et devrait aboutir à un projet de réforme au prochain semestre. Mais de nombreux autres chantiers doivent être menés. La comptabilité budgétaire regorge actuellement de canaux par lesquels l’État finance les collectivités et la Sécurité sociale. Ceux-ci se répartissent en trois catégories : crédits budgétaires, prélèvements sur recettes et taxes affectées. Ce mode de financement par de multiples canaux, dont les règles sont souvent fixées une année donnée sans être réévaluées par la suite, pourrait être grandement simplifié, en reposant sur des principes clairement établis et compréhensibles pour tous. Cela ne veut pas dire que les nouvelles règles de financement seraient gravées dans le marbre une fois pour toutes, mais bien qu’une attention constante soit portée sur la continuité et la lisibilité du système de transferts.
Mentionnons enfin que certains éléments clés d’information sont absents des documents budgétaires qui accompagnent le projet de loi de finances. Par exemple, on ne peut observer à l’avance la répartition programmée des dépenses publiques par grande fonction économique (justice, défense, éducation, etc.) et par administration publique. Il faut attendre en effet deux années après la clôture de l’exercice budgétaire avant que ces données ne soient publiées par l’Insee. Une telle présentation est pourtant théoriquement possible, mais nécessiterait un travail d’harmonisation préalable entre les différentes comptabilités publiques.
“Reconnaître que l’enjeu est de gouvernance, et non de comptabilité, déplace ainsi le terrain du débat”, dites-vous. Quelles sont les limites de la gouvernance budgétaire actuelle ?
Dans le cas des collectivités locales, la gouvernance actuelle est à mi-chemin entre deux modèles. Le premier est un modèle en délégation, dans lequel l’État tient les cordons de la bourse et contractualise avec les collectivités locales, en leur attribuant un certain nombre de missions, et en procédant à des évaluations périodiques. Ce modèle est en un certain sens plus fidèle à l’esprit de la Lolf [loi organique relative aux lois de finances], mais se heurte au principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales. Le second est un modèle de libre administration, où chaque collectivité décide de façon autonome des politiques dans son champ d’action et de leur financement. Actuellement, on peut difficilement établir quel modèle est préférable : probablement que certaines compétences gagneraient à faire l’objet d’une contractualisation tandis que d’autres devraient relever d’un financement autonome (à supposer que ces compétences puissent être clairement séparées dans les comptes des collectivités).
Dans le cas de la Sécurité sociale, l’universalisation croissante de certaines prestations pose la question de savoir si leur financement devrait encore être assuré par des prestations contributives. C’est le cas notamment des branches maladie et famille de la Sécurité sociale, dont une partie importante du financement actuel repose sur des cotisations sociales, alors même que leurs prestations sont quasi universelles. Il serait opportun de clarifier les sources de financement de la Sécurité sociale, en restreignant le financement par cotisations sociales aux prestations contributives (retraites, chômage, indemnités journalières) et en financant les autres prestations par l’impôt.
Quelles seraient vos propositions de révision de la Lolf ?
Réformer une loi organique a des implications légales qui dépassent le cadre de notre étude. L’objet de notre travail était plutôt de poser les bases d’une réflexion plus générale sur la façon de replacer la notion de la responsabilité au centre du débat sur la gouvernance de nos finances publiques. Cela étant, une piste que nous encourageons serait, comme je l’ai dit précédemment, de mieux distinguer, dans le financement de la Sécurité sociale, ce qui relève de prestations universelles de ce qui relève de prestations contributives. On pourrait par exemple imaginer un pilotage autonome du régime de retraite, sur le modèle de l’Agirc-Arrco, avec un régime financé par des cotisations sociales et soumis à une règle d’équilibre stricte. En retour, une réflexion pourrait être engagée pour intégrer l’Ondam dans le budget de l’État, de façon à mieux mettre en regard les arbitrages politiques entre le financement des grands postes de dépenses publiques financés par l’impôt, tels que l’éducation, la défense, la justice, etc. Dans tous les cas, si l’on souhaite inciter les acteurs à un pilotage crédible de nos finances publiques, il faut que soient bien identifiées les responsabilités de chacun.
Article Acteurs Publics du 17 juillet 2026
Article publié le 20 juillet 2026.