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Le Conseil d’État cherche à réguler le contentieux dans la fonction publique dopé par la question salariale
La plus haute juridiction administrative plaide pour une généralisation, à l’ensemble des administrations, du recours administratif préalable obligatoire déjà imposé aux militaires. Elle y voit un moyen de freiner la progression du contentieux des agents publics et de régler davantage de différends avant la saisine du juge. Mais la mesure reste tributaire d’une disposition législative pour la fonction publique territoriale, les deux autres versants pouvant être eux réformés par voie réglementaire.
Le recours administratif préalable obligatoire (RAPO) pourrait bientôt devenir un passage obligé pour davantage d’agents publics avant toute saisine du juge administratif. Lors de son discours de rentrée, le 9 septembre 2026, le vice-président du Conseil d’État, Marc Guillaume, a annoncé que la juridiction avait formulé “des propositions pour que le contentieux des différentes fonctions publiques bénéficie du dispositif du recours administratif préalable obligatoire qui prévaut déjà pour la fonction publique militaire”.
“Il est temps de généraliser, par voie réglementaire, ce mécanisme dans l’ensemble des administrations”, a-t-il ajouté. Et d’indiquer, par ailleurs, avoir évoqué le sujet avec David Amiel, ministre de l’Action et des Comptes publics, également chargé de la fonction publique. Auprès d’Acteurs publics, le Conseil d’État confirme que le gouvernement est en train d’étudier cette généralisation.
Contentieux en forte progression
L’institution justifie cette évolution par la progression des recours introduits par les agents publics. “Depuis un an, ce contentieux de la fonction publique progresse de 24 %”, indique-t-elle. Les litiges relatifs aux rémunérations représentent à eux seuls “plus de 20 % des contentieux”. Le Conseil d’État relève également que, dans ce contentieux, “les annulations sont plus nombreuses que les rejets des requêtes”. Un constat qu’il juge “inquiétant” et qui appelle, selon lui, une meilleure prise en compte des situations individuelles “de façon moderne”.
“L’introduction d’un recours administratif préalable permettrait de traiter ces oppositions au sein de l’administration avant que des contentieux ne soient engagés en dernier ressort”, explique le Conseil d’État. Sur la période 2017-2025, les entrées devant les tribunaux administratifs ont augmenté de 21 % dans la fonction publique de l’État, de 27 % dans la territoriale et de 64 % dans l’hospitalière. La progression atteint 146 % dans l’enseignement, tandis que le contentieux militaire a reculé de 7 %.
Dispositif utilisé chez les militaires
Dans la fonction publique militaire, le RAPO est prévu depuis 2001 par l’article L. 4125-1 du code de la défense. Les recours contre les décisions relatives à la situation personnelle des militaires doivent être adressés à la commission des recours des militaires (CRM) ou à la commission des recours de l’invalidité (CRI) créée en 2019 avant toute saisine de la juridiction administrative. Devant la CRM, les recours concernant le statut, la gestion des ressources humaines, les rémunérations et la réparation des préjudices peuvent être étudiés. Le recrutement et la discipline sont toutefois exclus. Devant la CRI, ce sont, par définition, les contentieux relatifs aux pensions militaires d’invalidité qui sont traités. Les deux commissions forment un organisme commun qui traite les demandes. Il est composé de 50 personnels permanents et réservistes de niveau A et A+.
“À la réception des saisines demandant de reconsidérer les décisions prises, la CRM-CRI se tourne vers le service concerné par la décision initiale ; il peut alors reconsidérer sa décision”, indique le ministère des Armées à Acteurs publics. Lorsque le recours est maintenu par le service concerné, la CRM-CRI instruit le dossier et le soumet à une formation collégiale. La CRM rend un avis qui “ne lie pas les ministres concernés”, lesquels prennent ensuite une décision se substituant à la décision initiale. La CRI rend, pour sa part, une nouvelle décision définitive. Le ministère des Armées souligne que l’institution de ces deux RAPO constitue “un facteur de responsabilisation tant pour la hiérarchie que pour les requérants” et un “régulateur efficace du nombre de contestations”, en permettant de faire remonter rapidement à la ministre certaines questions sensibles. Au total, 4 400 demandes ont été traitées par la CRM-CRI en 2025, souligne le ministère des Armées.
Généralisation par “voie réglementaire”
Selon le Conseil d’État, l’extension du RAPO aux fonctions publiques de l’État et hospitalière pourrait être réalisée “par voie réglementaire”. L’institution s’appuie sur les articles 34 et 37 de la Constitution et sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui consacrent la compétence réglementaire en matière de procédure administrative et contentieuse.
La fonction publique territoriale obéit toutefois à une logique différente. Une procédure faisant intervenir une autre autorité que l’exécutif local toucherait au principe de libre administration des collectivités territoriales. L’intervention du législateur serait alors nécessaire, selon le Conseil d’État. Dans son étude annuelle de 2008 sur les RAPO, le Conseil d’État avait déjà indiqué que si la procédure faisait intervenir, même à titre consultatif, “une autre autorité que l’exécutif local”, seul le législateur serait compétent.
Le gouvernement doit encore arrêter les contours de la réforme, notamment la place de la médiation. “L’institution d’un RAPO aura rapidement une efficacité supérieure à celle de la médiation”, considère le Conseil d’État, tout en précisant qu’il lui appartient de définir si le recours devra être précédé d’une médiation. Une voie déjà utilisée au ministère des Armées, comme l’explique François Gieré, ancien inspecteur général des armées de la gendarmerie nationale et ancien médiateur. “L’objectif de la médiation reste d’offrir une alternative au recours administratif en rétablissant la confiance entre les parties”, détaille-t-il. Toutefois, ce dispositif a une portée encore assez limitée puisqu’il représente environ “10 à 15 cas par an”, selon l’ancien militaire qui assure néanmoins que “les trois quarts des saisines aboutissent”.
Sollicités, ni les services du Premier ministre, ni le ministère de l’Action publique, de la Fonction publique et de la Simplification n’ont apporté de précisions concernant le calendrier. Concernant la réforme touchant le versant territorial, une mesure législative apparaît peu probable avant le scrutin présidentiel.
Article Acteurs Publics du 26 octobre 2026
Article publié le 28 octobre 2026.