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Retraites des fonctionnaires d‘État : un coût artificiellement surévalué
Il n’existe “pas de déficit caché” des retraites des fonctionnaires d’État “mais un coût salarial surévalué”, explique le Conseil d’analyse économique (CAE) dans une note. Il propose de revoir les modalités de calcul du taux de cotisation “employeur” de l’État afin de coller davantage à la réalité. Ce qui réduirait aussi le montant total des dépenses publiques.
Les normes comptables de l’État gonfleraient‑elles artificiellement le coût des retraites des fonctionnaires et, avec elles, celui de l’ensemble des dépenses publiques ? C’est en tout cas la conviction du Conseil d’analyse économique (CAE) qui, dans une récente note, propose une “correction” de la manière dont sont comptabilisées les cotisations de l’État au système de retraite de ses fonctionnaires. Une analyse qui ne manquera pas d’interroger, à l’heure de la préparation du budget 2026 et des réflexions sur l’ampleur des économies à réaliser pour contenir le déficit.
Il n’existe “pas de déficit caché” des retraites des fonctionnaires d’État “mais un coût salarial surévalué”, souligne ainsi dans cette note Hélène Paris, la secrétaire générale de cet organisme de réflexion placé auprès de Matignon. Cela, explique l’économiste, résulte de la “tuyauterie budgétaire” et de la convention comptable de calcul de ces retraites, qui “manque de transparence”.
Pour rappel, les opérations budgétaires relatives aux pensions des fonctionnaires de l’État sont actuellement enregistrées dans ce que l’on appelle un “compte d’affectation spéciale” (le CAS “Pensions”), dont le solde ne peut pas être déficitaire. “Il en a résulté une convention comptable où la cotisation employeur de l’État est calculée de sorte à équilibrer les comptes”, indique Hélène Paris. Et c’est là, selon elle, que le bât blesse, le taux de ces cotisations employeur étant artificiellement gonflé pour compenser d’éventuels déséquilibres budgétaires.
Un taux de cotisation employeur sensiblement relevé
Certes, explique le CAE, cette convention comptable “est neutre pour le solde public puisqu’il s’agit de versement au sein d’administrations publiques”. Mais, ajoute le conseil, “elle manque toutefois de transparence en mêlant à la fois une cotisation similaire à celle des employeurs du régime général, le financement de dispositifs de solidarité et une subvention permettant d’équilibrer le régime sans qu’il soit possible de distinguer ces trois éléments”.
À cela s’ajoute un “fort déséquilibre démographique” (avec 1 cotisant pour 1 pensionné dans la fonction publique d’État contre 1,7 cotisant pour 1 pensionné dans le régime général de retraite) mais aussi une diminution du nombre de fonctionnaires ainsi qu’une gestion “exigeante” de la masse salariale, avec notamment le gel du point d’indice ou la part croissante des primes dans les rémunérations qui, elles, ne sont pas prises en compte pour les retraites des fonctionnaires. Autant d’évolutions qui rendent beaucoup moins dynamique l’assiette de cotisations du régime de retraite de la fonction publique d’État par rapport au privé.
Aussi, pour assurer l’équilibre du CAS “Pensions”, le taux de la contribution “employeur” de l’État a été sensiblement relevé. Pour les pensions civiles, il est ainsi passé de 49,9 % en 2006 à 78,3 % désormais. Pour les pensions militaires, il est aujourd’hui de 126,07 %. À titre de comparaison, ce taux de cotisation est de 16,67 % en moyenne dans le secteur privé.
Après correction, des dépenses totales revues à la baisse
Dans sa note, le CAE propose plutôt de retenir un taux de cotisation employeur de 34,7 %, un chiffre basé sur des calculs de juin dernier de l’Institut des politiques publiques (IPP). Selon Hélène Paris, cette nouvelle estimation des cotisations employeur “approcherait mieux la notion classique d’effort contributif de l’État employeur afin de pouvoir traiter différemment les deux autres éléments – le financement de dispositif de solidarité et la subvention d’équilibre – qui feraient l’objet d’un transfert du budget général vers le CAS Pensions”.
Surtout, la correction proposée par le CAE conduirait à “diminuer” les dépenses publiques totales ainsi que les recettes de 28,9 milliards d’euros, soit une baisse d’1 point de PIB. “Il ne s’agit pas d’une économie opérée par magie sur l’agrégat de dépenses, mais simplement un effet de la consolidation qui, encore une fois, n’a aucun impact sur le calcul du solde public”, précise néanmoins sa secrétaire générale.
Cette mesure corrigée de la dépense publique peut notamment “être utile lorsqu’on se livre à des comparaisons internationales”, développe‑t‑elle : “L’application de la correction proposée conduit à nuancer le constat selon lequel la France dépense au moins autant et plus, le plus souvent, que la moyenne européenne dans toutes les grandes fonctions.” À titre d’exemple, les dépenses liées à l’éducation seraient alors minorées de 0,5 point de PIB, celles de défense de 0,3 point et celles relatives à la sécurité de 0,2 point.
Article Acteurs Publics du septembre 2025
Article publié le 25 septembre 2025.