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Retraites des fonctionnaires : le projet de budget 2027 prépare le terrain à une réforme du financement
Niché dans le projet de budget pour 2027, un article prévoit de rendre visible la part des crédits de chaque ministère dédiée au paiement des pensions. Derrière cet effort de lisibilité, Bercy pose surtout les jalons d’une révision du financement du régime de retraite des fonctionnaires de l’État.
Permettre de “mieux visualiser la part des budgets ministériels dédiée au paiement des pensions” et “améliorer la transparence sur les implications financières de la mise à l’équilibre du régime des retraites de l’État”. Au sein du projet de loi de finances pour 2027 présenté le 1ᵉʳ octobre, le gouvernement prévoit de faire monter en gamme la qualité, la pertinence comme la lisibilité de la documentation budgétaire, notamment concernant les retraites des fonctionnaires de l’État.
L’article 75 du projet de budget entend faire évoluer l’information annexée aux projets de loi de finances. Parmi les politiques publiques “ayant fait l’objet de demande de transparence”, que ce soit de la part du Parlement ou des citoyens, figure le jaune “Pensions”. Concrètement, il s’agit de mettre en lumière, au sein des différents budgets des ministères, les cotisations payées par l’État pour financer la retraite de ses fonctionnaires.
Cet éclairage n’est pas qu’une question de forme. L’exposé des motifs fait état de taux de cotisation “élevés” pour les employeurs publics, qui “reflètent le besoin d’équilibre du régime”. L’objectif, derrière, est donc bien de faire évoluer ce dernier.
Décalage mis en avant
Le régime des pensions civiles et militaires de l’État est aujourd’hui principalement financé par des contributions des employeurs. En raison de la dégradation du ratio entre cotisants et pensionnés, les taux de contribution employeur ont augmenté. Ils sont passés de 49,9 % en 2006 à pas moins de 82,28 % en 2026 pour les agents civils. S’agissant des militaires, le taux s’établit désormais à 126 %, contre 100 % il y a dix ans.
Le gouvernement Lecornu met en avant les différences d’échelle avec les autres strates de la fonction publique comme avec le privé. Ce taux s’élève à 37,65 % pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière, tandis que le taux de cotisation patronale ne dépasse pas les 16,67 %. Ajouté au fait que l’assiette de cotisations est plus restreinte dans les régimes de la fonction publique – les primes et indemnités en étant exclues –, ces taux élevés “ne permettent pas de distinguer l’effort contributif des employeurs publics de la subvention d’équilibre du régime, ce qui soulève un enjeu de transparence sur le besoin d’équilibre de ce dernier”, assure le document.
“Présenter l’impact sur chaque budget”
Autrement dit, la présentation actuelle ne permet pas de visualiser la part que chaque ministère dédie chaque année au règlement des pensions de retraite. Et, donc, celle de la subvention d’équilibre, l’aide financière publique versée pour combler le déficit d’un régime de retraite dont les cotisations ne suffisent pas à payer les pensions. Or, sans ces données, impossible de réaliser les ajustements qui seraient nécessaires à un retour vers l’équilibre du régime de retraite des fonctionnaires.
Pour y remédier, deux solutions ont été envisagées. L’administration a d’une part songé à présenter l’incidence d’un alignement du taux de contribution employeur sur le taux de droit commun. Cette option aurait certes présenté l’avantage de mettre en lumière l’incidence d’une baisse éventuelle de contribution employeur sur les moyens affichés des ministères. Mais selon l’administration, cela ne permettrait pas d’éclairer le débat public sur la part des budgets ministériels dédiée au paiement des pensions, dans la mesure où le taux de droit commun n’est pas le taux utilisé pour financer le régime de retraite des fonctionnaires de l’État. L’arbitrage s’est donc fait en faveur de la seconde option : présenter la part des budgets ministériels dédiée au paiement des pensions et les enjeux liés à la mise à l’équilibre du régime de retraite de l’État.
Une mesure déjà dans les tuyaux
Cette mise en lumière du coût des pensions de retraite des fonctionnaires viendrait concrétiser un projet de longue date, déjà envisagé par David Amiel et Amélie de Montchalin lorsqu’ils étaient respectivement ministre délégué chargé de la Fonction publique et de la Réforme de l’État et ministre de l’Action et des Comptes publics. “Cela faisait partie d’un des grands chantiers au début de leur mandat commun”, pointait un observateur du secteur dans nos colonnes, en mai dernier, lorsque le dossier était revenu sur la table.
Plus récemment, au sein de la traditionnelle circulaire concernant les projets annuels de performance (PAP), la direction du budget consacrait un “point d’attention” au compte d’affectation spéciale (CAS) “Pensions”, le compte unique qui retrace depuis 2005 l’ensemble des recettes et dépenses de retraite et d’invalidité dont la gestion incombe à l’État. En juillet dernier, la direction du budget faisait clairement référence aux “réflexions engagées sur l’évolution du financement” du CAS Pensions, que la présentation explicite de la part et de l’évolution des dépenses de chaque mission budgétaire a vocation à encourager.
Article Acteurs Publics du 5 octobre 2026
Article publié le 6 octobre 2026.