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Série contractuels dans la Fonction publique , 4éme épisode sur 8 = Contractuels de la fonction publique : l’État en quête d’une gestion prévisionnelle
Début 2026, la DRH de l’État a annoncé entamer un grand projet de planification stratégique des ressources humaines. L’exercice idéal pour anticiper la future évolution des contractuels dans la fonction publique ?
L’annonce date du début de l’année 2026, et pourrait bien amorcer un changement de culture au sein de l’administration française. La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) a indiqué ériger la “planification stratégique des ressources humaines” parmi les priorités de sa revue prospective, intitulée “DGAFP 2030”. “Dans les dix prochaines années, quels que soient les choix politiques de dimensionnement des services publics, la fonction publique devra renouveler une part importante de ses effectifs, et s’organiser pour conserver ses compétences et ainsi assurer la continuité et la résilience des services publics”, écrit la DRH de l’État, en précisant que cette réflexion globale consistera à “identifier les métiers concernés, objectiver les compétences critiques et mieux anticiper les besoins futurs des services publics”.
Entre les lignes, cette ambition impose une analyse chiffrée, primordiale pour les futurs contours des effectifs de fonctionnaires. Autour d’une interrogation : quelles sont la place et la proportion qu’occuperont les contractuels à moyen et à long terme au sein de l’État ? Une question au centre de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) qui pourrait être mise en œuvre par l’État.
Car, pesant à peine plus de 10 % il y a quinze ans, le taux de recrues issues du privé dans les trois versants a désormais atteint près du quart du nombre total d’agents, et cette croissance ne trouve que peu d’obstacles sur sa route. Au point où de nombreux chercheurs et cadres RH s’accordent à parier qu’en continuant sur la voie renforcée par la loi de la transformation de la fonction publique de 2019, un tiers des emplois publics pourraient être occupés par des contractuels au début de la prochaine décennie. “Quand on est à près du quart de la fonction publique, ce n’est plus un phénomène marginal, estime un haut fonctionnaire. Or, je ne crois pas qu’on ait créé de nouveaux outils de gestion depuis l’après-guerre, et notre cadre actuel donne l’impression que l’on traite les contractuels uniquement comme un apport complémentaire.”
Une problématique rampante
Cet apport complémentaire des forces venues du privé constitue justement la vision de l’ancien DRH de l’État, Paul Peny, selon qui “on ne doit pas faire une projection mécanique du nombre de contractuels à moyen terme” car une statistique à un temps donné n’équivaut pas directement à celle de demain : “Le taux d’aujourd’hui ne détermine pas le chiffre dans dix ou quinze ans.” Ce genre de projection résulterait ainsi du statut qu’un pays choisit de donner à sa fonction publique. En France, elle a toujours été claire, comme le clamait l’ancien vice-président du Conseil d’État, Jean-Marc Sauvé, devant les élèves de l’ex-ENA, en 2017 : “La fonction publique française est professionnelle, compétente et intègre. Il n’y aurait pas de fonction publique professionnelle s’il n’y avait pas le statut, dont la finalité n’est pas le bien-être des fonctionnaires, mais un meilleur service des citoyens.”
Ce modèle français où le concours est roi et où les titulaires sont encore largement majoritaires reste très différent des trajectoires prises par certains de nos voisins, comme l’Italie ou l’Espagne, où les contractuels constituent l’essentiel de la fonction publique. S’il n’anticipe pas une telle évolution, même à très long terme, Paul Peny préfère prévenir : “Si on laisse dériver les choses et qu’on constate, un jour, que les contractuels sont majoritaires, y compris sur des emplois permanents, on aura basculé, sans le vouloir, vers un système qui ne serait plus fondé sur le statut.”
La problématique actuelle de la fonction publique française, au niveau RH, est tout de même rampante : loin d’être une stratégie ou un choix préférentiel, le recrutement de contractuels est fortement subi par la majorité des administrations. C’est par exemple le cas au ministère de l’Éducation nationale, principal employeur public français avec 1,2 million d’agents, où le manque d’enseignants titulaires doit être compensé, dans chaque académie, par le recrutement d’un nombre important de personnes qui n’ont pas passé de concours, et qui ne sont titularisées que dans de très rares cas.
Rue de Grenelle, le sujet est pris très au sérieux. “Le recrutement d’agents contractuels, sans devenir la principale voie de recrutement, ne peut plus être considéré seulement comme une variable d’ajustement, nous indique-t-on. Les ministères appellent à construire des conditions de recrutement attractives et justes, et à suivre des pratiques de gestion qui permettent de fidéliser les agents, soutenir l’évolution des compétences, promouvoir les parcours et accompagner les personnes tout au long de leur présence au sein de l’institution, jusqu’à leur éventuelle titularisation, si tel est leur souhait.”
Éviter une “loi Sauvadet 2”
Cette montée en puissance se ressent aussi, plus globalement, au niveau financier, puisqu’en 2024, l’augmentation des rémunérations brutes versées aux contractuels dans l’ensemble des trois fonctions publiques s’est élevée à 7,6 %, contre seulement 2,8 % pour les titulaires, en dépit des mesures de revalorisations indiciaires dont ont pu bénéficier ces derniers. “Si l’on n’agit pas, le système pourrait ressembler à celui qui a suivi la création des directions départementales interministérielles en 2011, quand des agents de Bercy se sont retrouvés dans les mêmes directions que des agents d’autres ministères, et qu’ils ont constaté des différences de salaires et d’avantages non négligeables”, redoute un ancien DGAFP.
Dès lors, pour ne pas faire perdurer un système à deux vitesses (voir notre article p. 32), où la gestion RH diffère grandement, tant au niveau des mobilités que des évolutions salariales, entre contractuels et fonctionnaires, des arbitrages doivent être réalisés. “Si on veut limiter le nombre de contractuels, les titularisations sont la solution, comme ce fut le cas avec la loi Sauvadet de 2012. Mais son bilan s’est révélé assez mitigé, car le reclassement vers la titularisation a souvent été défavorable aux agents qui en ont bénéficié”, pointe un cadre supérieur spécialiste des ressources humaines.
Ce dernier précise en revanche qu’il n’a pas, jusqu’ici, entendu de réflexions d’ampleur allant vers “la mobilisation d’un corps de règles très abouties qui viendraient valider le fait que les contractuels seraient un jour plus nombreux que les titulaires”.
Faute “d’outil miracle”
Sans stratégie globale, comment anticiper de façon précise les tendances de l’emploi public de demain ? Plusieurs interlocuteurs nous le confirment : à part à quelques endroits, comme aux Armées ou, via la démographie -scolaire, à l’Éducation nationale, la GPEC n’est pas du tout mise en place au niveau des effectifs de l’État. “On a souvent abordé ces outils de prospective sous un angle beaucoup trop massif, en espérant trouver l’outil miracle, sans aboutir à une solution efficace. Résultat : on n’a même plus essayé de le faire”, regrette un cadre supérieur passé par le cabinet d’un ancien ministre de la Fonction publique.
Sous l’impulsion du plan lancé début 2026 par la DRH de l’État, la donne pourrait désormais changer. Et la poursuite, ou non, de cette dualisation grimpante, être mieux arbitrée et contrôlée par les employeurs publics. Un changement de mentalité nécessaire, afin de sortir d’un système où, de l’avis d’un administrateur de l’État, “la mécanique -intellectuelle des ministères reste de reproduire d’une année sur l’autre un besoin, avec quelques légères inflexions”. Du pilotage journalier, en somme, très éloigné d’une véritable GPEC.
Gérer la complexité avec maturité
Pour un autre haut fonctionnaire, anticiper les contours des futurs effectifs de la fonction publique ne se fera qu’en abordant ce travail “via les compétences dont on dispose” puis, dans un second temps, “en s’intéressant au statut des agents, notamment si les contractuels n’ont pas vocation à rester dans la fonction publique”. Il s’agirait ainsi, pour une administration, de déterminer, parmi les titulaires et contractuels, qui dispose d’une compétence précise sur un secteur clé, de comptabiliser ces savoir-faire, identifier le besoin à moyen terme, et statuer laquelle des deux populations serait la plus à même de remplir ces besoins.
“Il faut sortir des constats généralistes et rentrer dans des statistiques précises, métier par métier”, souligne, dans cette optique, un cadre supérieur. Sa proposition : s’inspirer du privé, et structurer “ce qu’on appelle des familles professionnelles, comme dans les grands groupes industriels : vous prenez la population de la fonction publique d’État, vous la divisez en 30 ou 40 catégories, et vous attribuez à chacune d’entre elles un pilote qui connaît les tendances de marché et les évolutions de son métier”. Ce travail devrait, selon lui, être dévolu à la DGAFP, via l’animation d’un réseau de référents dans les ministères.
L’ancien patron de la DRH de l’État, Paul Peny, va dans le même sens, préconisant “une évolution du contenu métier des fonctions RH pour intégrer pleinement la prospective”. C’est aussi le cas au secrétariat général des ministères économiques et financiers, où les recrutements de contractuels sont devenus majoritaires au sein de plusieurs services, comme à la direction du budget, à la direction générale du Trésor et à celle des entreprises. “Le défi est désormais celui d’une gestion plus mature de la complexité : piloter des équilibres, adapter l’accompagnement, professionnaliser les pratiques RH et former davantage les managers au recrutement”, indique Bercy.
Cette logique implique également de ne pas avoir peur de se tromper, car les évolutions des besoins de l’État en personnel dépendront aussi de futures grandes orientations politiques des prochains exécutifs, comme une nouvelle grande étape de décentralisation, par exemple. “Il faut davantage s’appuyer sur les grandes transitions, regarder comment les métiers vont se transformer avec l’essor de l’IA, et envisager à la fois un repeuplement des services déconcentrés ou, à l’inverse, une multiplication des effectifs dans les administrations centrales”, avance un ancien directeur de cabinet ministériel.
Le recrutement de contractuels se révèle par ailleurs, dans de nombreuses administrations, une variable d’ajustement face aux fluctuations budgétaires ou politiques. Les spécificités des agents non titulaires de 2025 ont donc de grandes chances d’être éloignées de celles des futurs contractuels en place en 2030 ou 2035, selon un haut fonctionnaire qui a planché de près sur la GPEC dans la fonction publique d’État. Cette approche nécessitera forcément, selon lui, de continuer à partir du besoin, sans pour autant encourager la CDIsation ou la titularisation. Rendant, par conséquent, les travaux prospectifs engagés par la DGAFP d’autant plus complexes à mener.
Article Acteurs Publics du 15 avril 2026
Article publié le 6 mai 2026.