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Budget 2025 : le Conseil constitutionnel retoque le projet de création d’une foncière de l’État
Le Conseil constitutionnel a invalidé la création d’une foncière de l’État, adoptée en première lecture du projet de loi de finances 2025. La remise en cause du caractère constitutionnel de la procédure ne change pas le fond de la réforme, et le travail au sein de la direction de l’immobilier de l’État suit son cours.
La création de la future foncière de l’État n’a pas sa place dans un projet de loi de finances. Saisi par 2 groupes parlementaires (le Rassemblement national et La France insoumise), le Conseil constitutionnel a finalement jugé non conforme à la Constitution l’amendement déposé au projet de loi de finances (PLF) 2025 et adopté en première lecture prévoyant la création d’un établissement public national à caractère industriel et commercial (Epic), qui serait chargé de gérer le patrimoine immobilier de l’État.
La décision décale ainsi le projet du gouvernement de confier à une seule entité, celle qui s’appelle aujourd’hui l’Agence de l’immobilier de l’État (Agile), les 94 millions de mètres carrés que représente le parc immobilier de l’État. Une réforme d’ampleur, à la fois au niveau administratif et culturel, les ministères devant se préparer à devenir locataires, et donc à verser des loyers pour occuper leurs locaux. Selon les mots du gouvernement, qui compte ainsi faire des économies en optimisant les surfaces d’occupation et inciter davantage à la rénovation énergétique des bâtiments, cette réforme représente une “profonde évolution des rôles et des responsabilités”.
Dans ses observations intervenant en réponse de la saisine des parlementaires, le gouvernement réitère “l’objectif d’améliorer et de moderniser la gestion par l’État” à travers une foncière. “Le législateur a enfin renvoyé à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer les modalités d’application de ces dispositions, notamment le nom de l’établissement public, la composition de son conseil d’administration et la date de la transformation de la société anonyme Agence de gestion de l’immobilier de l’État, laquelle devra intervenir au plus tard le 1er octobre 2025”, a-t-il ajouté.
Cavalier législatif
Les dispositions contestées “ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties de l’État, ni la comptabilité publique”, concluent les sages de la Rue de Montpensier dans une décision rendue jeudi 13 février. Par ailleurs elles “n’ont pas trait à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État”.
Dans sa réponse à la saisine, le gouvernement avançait que les différents éléments de l’article 177 – celui du PLF 2025 dans lequel était inscrite la création de la foncière – “constituent les éléments indivisibles d’un « dispositif d’ensemble »”, au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. “Alors que ces loyers ne seront effectivement versés qu’à compter du dernier trimestre de l’année 2025 et, de surcroît, par un nombre encore limité de services de l’État, c’est un montant de 207 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 27,2 millions d’euros de crédits de paiement qui a été inscrit à ce titre au sein du programme interministériel 348 « Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs », afin de financer les coûts liés aux loyers, lesquels seront au surplus soumis à la TVA, aux charges immobilières nouvelles et aux frais de gestion”, assurait le gouvernement.
Mais les sages ont ajouté que ces dispositions “ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques”. Elles ne portent par ailleurs pas sur le transfert de données fiscales. “Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances”, en conclut le Conseil constitutionnel.
Un blocage envisagé par la DIE
Il faut noter que la décision du Conseil constitutionnel concerne seulement la procédure envisagée de création de la foncière, et non le fond de la réforme. Selon nos informations, la direction de l’immobilier de l’État (DIE) avait bien conscience que l’amendement pouvait être retoqué et cette possibilité était pleinement envisagée. Pour des soucis de calendrier, le gouvernement a tout de même tenté de passer par le projet de loi de finances pour accélérer la création de la foncière.
La structure actuelle de l’Agile lui permettrait de continuer à avancer sur le dossier et de maintenir l’expérimentation prévue cette année sur un périmètre réduit de bâtiments. En tant que société détenue à 100 % par l’État, elle est en capacité de se voir transférer des bâtiments publics. Seul élément que bloque la décision du Conseil constitutionnel : la transformation de l’Agile, une société anonyme (SA), en Epic à partir du 1er octobre. Depuis Thomas Cazenave, qui avait annoncé la grande réforme, les ministres des Comptes publics qui lui ont succédé, Laurent Saint-Martin et Amélie de Montchalin, ont réitéré leur soutien à cette transformation de la gestion des bâtiments publics.
La direction de l’immobilier de l’État réfléchit donc à d’autres véhicules législatifs pour faire adopter la réforme. Elle pourrait passer par une proposition de loi portée par un député, ou par son intégration dans un projet de loi, tel que le projet de loi “Simplification”, adopté en octobre dernier au Sénat.
Article Acteurs Publics du 14 février 2025
Article publié le 17 février 2025.