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Dossier : Dix contre-vérités sur le débat budgétaire
CONTRE VÉRITÉ 5/10 : Non, le déficit de la Sécu n’est pas hors de contrôle
La Sécurité sociale est souvent présentée comme infinançable. Dans les faits, l’équilibre est relativement proche, et il dépend surtout d’arbitrages politiques sur le périmètre « idéal » de la protection sociale.
Un « trou de la Sécu » qui ne cesse de se creuser, telle est l’antienne serinée à l’envi au moment des débats budgétaires (et parfois à d’autres moments dans l’année). En ligne de mire, des dépenses sociales qui seraient « hors de contrôle » et déraperaient. Commençons par rappeler que ce discours est aussi vieux que… la Sécurité sociale elle-même ! C’est ce que montrait l’économiste Nicolas Da Silva dans nos colonnes en 2021, citant ce « monstre à cinq pattes qui allaite et dévore ses enfants » (Le Figaro, 11 février 1948) ou un député qui vilipende une institution qui « permet aux abus de proliférer dans l’anonymat et l’irresponsabilité ».
En réalité, la Sécurité sociale remplit un rôle qu’on dit « contracyclique » en économie. Filet de sécurité contre les risques de la vie, elle amortit les effets récessifs des cycles économiques, qu’elle vient donc contrer. Lors des crises, ses recettes, assises sur l’activité économique, diminuent, tandis que ses dépenses augmentent.
L’année 2020, marquée par la crise sanitaire et les confinements, constitue un cas d’école : le déficit s’est creusé cette année-là de façon aussi spectaculaire que temporaire. Inversement, lors des phases de croissance, les recettes augmentent et les dépenses baissent, remettant la Sécu sur le chemin de l’équilibre, comme en 2021 et 2022.
Au-delà de ces cycles, le solde budgétaire de la Sécu dépend de choix politiques. Ainsi, dans les années 2010, une vigoureuse politique austéritaire a conduit à ramener les comptes à un quasi-équilibre à la veille du Covid-19. Certes, ce fut au prix d’une intensification des conditions de travail et d’une compression des salaires, à l’hôpital notamment, qui est à tout le moins discutable. Ou encore au prix de certains déremboursements en matière médicale. Mais la décennie 2010 prouve qu’un système de protection collectif massif peut être à l’équilibre… surtout si on lui en donnait les moyens !
Car c’est bien du côté des recettes que le bât blesse. Si l’on revient à la décennie 2010, le quasi-équilibre des comptes en 2018-2019 a été rapidement fragilisé par le choix d’Emmanuel Macron de baisser certaines taxes et impôts, et celui de ne plus compenser l’intégralité des manques à gagner aux caisses sociales.
Un périmètre « idéal » à définir politiquement
Par ailleurs, le financement de la Sécurité sociale a beaucoup évolué depuis les années 1990. Les allégements généraux de cotisations sociales patronales sur les bas salaires ont conduit les différents gouvernements à « fiscaliser » le financement de la Sécu, c’est-à-dire à faire augmenter dans les recettes la part qui provient des impôts plutôt que des cotisations sociales. Les premiers ne pesaient ainsi que 13,4 % des recettes des régimes de base en 1997, une part qui a augmenté progressivement jusqu’à atteindre 37,8 % en 2025. Inversement, les cotisations ne rapportaient plus que 56,3 % la même année, contre 69,5 % en 1997.
Le financement actuel juxtapose donc une logique assurantielle avec des cotisations et une logique universelle de financement par l’impôt, qui revient à mettre à la charge de la population dans son ensemble le financement de sa protection sociale. Le solde comptable de telle ou telle branche (vieillesse, maladie, accident du travail, famille, autonomie), comme de l’ensemble des cinq branches, perd donc de sa signification puisqu’on est loin d’un système clos sur lui-même.
Reste tout de même que certaines dépenses croissent plus vite que le Produit intérieur brut (PIB), et notamment les dépenses de santé, de vieillesse et d’autonomie. Cet écart a peu de chances de se résorber en raison de l’augmentation de la population, des maladies chroniques et du progrès technologique d’un côté, et d’une croissance qui semble durablement ralentie de l’autre.
Mais cela pose quelques questions simples : quels besoins voulons-nous collectivement prendre en compte ? Lesquels considérons-nous comme hors du champ de la solidarité nationale ? Et quels financements sommes-nous prêts à mettre en face ? Les réponses sont politiques : il n’existe pas de « bon » niveau de dépenses de santé, qui s’établirait par exemple à 10 % du PIB.
Conventions comptables
Enfin, une autre façon d’analyser le déficit de la Sécu consiste à se pencher sur le périmètre dont on parle. En comptabilité nationale, « la Sécu », ce ne sont pas seulement les régimes obligatoires de base (les cinq branches de la Sécu), mais toutes les administrations de la Sécurité sociale, incluant notamment certaines prestations comme les retraites complémentaires (qui sont obligatoires) ou le chômage, ainsi que la caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), chargée de rembourser cette dette année après année.
Ce périmètre plus large a plus d’une fois été excédentaire ces dernières années. Financée notamment par des impôts, la Cades rembourse chaque année une grande partie de la dette sociale (et pas seulement les intérêts). Si le compte courant de la Sécu (les régimes obligatoires de base) est donc souvent déficitaire, c’est aussi parce qu’une partie des recettes est affectée au remboursement de la dette, donc à l’amélioration de la situation patrimoniale de la Sécu.
L’Etat joue par ailleurs un jeu trouble avec les finances sociales, par exemple lorsqu’il ponctionne les excédents attendus de l’assurance chômage (l’Unédic). Cette année encore, l’exécutif prélève 4,1 milliards d’euros sur ses recettes, ce qui la fera basculer dans un déficit de 2,3 milliards. Entre 2023 et 2026, le gouvernement a imposé plus de 12 milliards d’euros de ponctions à l’Unédic, et il prévoit d’en prélever encore 2 milliards en 2027.
Au moment du Covid, l’Etat a fait porter à la Cades et à l’Unédic plus de 100 milliards d’euros de dette liée à la crise : déficits de la Sécurité sociale creusés par l’effondrement des recettes et les dépenses sanitaires exceptionnelles (tests, vaccins, masques), et part du chômage partiel mise à la charge de l’assurance chômage. Des dépenses de crise qui auraient pu, ou dû rester dans le giron budgétaire de l’Etat. Or celui-ci n’amortit pas sa dette : il réemprunte en continu pour rembourser ce qui arrive à échéance (il la « fait rouler », selon l’expression consacrée) et n’en supporte que les intérêts.
La Cades, elle, doit la rembourser d’ici 2033 grâce à des recettes dédiées (CRDS et une partie de la CSG1). Autrement dit, des recettes qui auraient pu financer la protection sociale servent, et serviront encore, à rembourser une dette qui aurait pu être gérée autrement.
Bref, derrière les discours sur les dépenses sociales qui « dérapent », il est urgent de faire la part des choses et de rendre à chacun (à l’Etat notamment) ses responsabilités.
Article Alternatives Économiques du 28 octobre 2026
Article publié le 12 novembre 2026.